粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒

高级宏观分析师：方堃

摘要

90年代房地产市场化改革以及快速推进的城镇化进程，产生大量的住房需求，带动房地产市场快速发展，房地产相关税收、土地出让收入持续高增。“土地财政”历经二十余年发展，已成为地方政府财政收入的重要来源。

但是近年来，伴随房地产供需形势逆转，商品房市场低迷持续冲击土地市场，叠加居民购房信心不足、房地产企业现金流偏差、民营企业拿地意愿不高，直接影响了地方政府的土地出让收入，进一步加剧了地方财政紧张。2023年全国土地出让收入57996亿元，同比下降13.2%，连续两年下降，冲击地方可用财力，并引发市场关注。本文梳理了1998-2023年分省份土地出让收入排名变化特征，并进一步探讨土地财政未来向何处去。（可参考前期报告《澄清土地财政的五个认知误区》《土地市场降温，土地财政向何处去？》《分税制不是土地财政的原因，政绩考核才是》《何为股权财政？能否接替土地财政？》）

从收入规模看，2023年土地出让收入排名前十的省份依次为：江苏（9482亿元）、浙江（6470亿元）、山东（4156亿元）、四川（3952亿元）、广东（3818亿元）、上海（3197亿元）、湖北（2307亿元）、湖南（2283亿元）、安徽（2085亿元）、北京（1947亿元）。从收入增速来看，已公布数据的28个省份中，22个省份2023年土地出让收入陷入负增长。东南沿海经济大省土地市场下行压力增加，福建（-23.0%）、浙江（-22.4%）、广东（-18.2%）、上海（-15.9%）、江苏（-11.3%）土地出让收入同比跌幅较大。东部地区10省市2023年土地出让收入合计同比下降15.4%，但其总量达33831亿元，仍占全国土地出让收入的58.3%，土地出让收入集中在东部地区的格局没有改变。

风险提示：房地产低迷拖累土地出让收入；部分省份2023年土地出让收入数据暂未披露，可能对排名产生一定影响；国土资源年鉴数据统计口径与财政部门存在差异。

正文

一、1998-2023年分省份土地出让收入排名变化特征

随着房地产市场快速发展，我国土地出让收入快速上升。“土地财政”历经二十余年发展，已成为地方政府财政收入的重要来源。2009年土地出让收入规模为1.4万亿，相当于GDP的4.1%，2021年达到8.7万亿元，相当于GDP的7.6%，占比较2009年大幅提高。2022年以来，土地出让收入连续两年下行，但2023年全国土地出让收入仍有5.8万亿元，相当于GDP的5.3%。从更广义的角度来看，“土地财政”还包括土地使用权出让、房地产业相关税收和土地融资等，是地方财政收入的重要来源。本文受限于数据可得性，主要探讨1998-2023年分省份土地出让收入变化的情况。

经济与财政是一体两面的关系，经济发展水平较高的省份土地财政规模往往较高。东部地区多数省份土地出让收入规模领跑全国。东部沿海省市经济发展水平较高，人口持续流入，房地产行业热度较高，土地市场较为活跃，需求旺盛。江苏省1998至2005年间土地出让收入从第四跃升至第一，此后绝大数年份基本稳居第一。浙江省自1998年以来土地出让收入规模始终位居全国前列，在互联网经济的带动下，浙江发展再添新动力、人口快速流入，2016年起浙江土地出让收入规模大幅提升并稳居全国前二。山东省立足工业大省优势，大力推动土地招商，土地出让收入自2005年以来均保持在全国前四，2022年山东启动新旧动能转换，2023年土地出让收入连续两年居全国第三。广东省作为我国经济发展的排头兵，1999年土地出让收入可达全国规模的27%，高居全国第一，土地出让收入在2000年被江浙超越后，排名一路下滑至2004年的第九，2013年-2021年稳居前四，2022年以来广深一线城市土地市场受到房地产拖累严重，2023年广东土地出让收入排名降至第五。北京、上海受制于土地资源约束，溢价较高，且受到政策调控影响较大，历年土地出让收入排名存在一定波动。

得益于“中部地区崛起”战略及城市群建设推进，中部省份经济增长强劲，工业化、城镇化进程加快，基建、房地产的快速发展对土地资源需求较迫切，中部地区多数省份土地出让收入排名上升较快。2006年促进中部地区崛起战略实施以来，安徽、湖北、湖南、江西等中部省份主动承接制造业转移，房地产发展和城市建设加快，土地出让收入增长较快，尤其是安徽土地出让收入排名近二十年基本稳居全国前十。2015年长江中游城市群建设启动推进，湖北土地出让收入自2015年以来基本位列全国前十，湖南土地出让收入排名从第15位升至2021年的第6位，江西土地出让收入近十年基本位于第10至15名之间。2016年，中原城市群规划获批，河南房地产开发投资景气，河南土地出让收入飚升至全国第6，但2019年以来，河南经济发展经历多轮重大冲击，产业结构调整叠加人口负增长，房地产市场持续低迷，土地出让收入排名从全国第6位下滑至2023年的第16位。2023年，湖北、湖南、安徽土地出让收分列全国第七至九位。

西部地区各省份土地出让收入情况差异较大。西部地区经济大省四川省，土地出让收入规模较大，自2000年起排名稳居全国前十，2016年以来伴随着成渝城市群发展引领西部新型城镇化，四川土地收入排名一路跃升，2023年位居全国第四。贵州、广西两省区近年来新型城镇化和基础设施建设布局加快，对供地节奏有一定的带动作用。这三个省区财政收入对土地出让收入依赖程度比较高。其他多数西部地区省份受制于经济发展水平，土地市场不够活跃，更依赖于转移支付而非土地出让收入。青海、西藏由于人口稀少、城镇化率较低、经济体量有限等因素，土地出让收入长期处于全国最后两位。

东北地区省份历年土地出让收入排名相对靠后，辽宁在2008-2012年率先推动棚改形成“辽宁模式”，土地出让收入在此期间排名靠前。但改革开放后东北地区由于传统经济结构转型升级任务较重、市场活力不足、人口流失比较严重，经济增速逐渐与东部沿海省份拉开差距，近年来土地出让收入排名均位居下游。1998年以来，黑龙江、吉林土地出让收入规模相近，排名靠后，主要依靠哈尔滨、长春两个核心城市拉动，财政对土地出让收入的依赖程度不高。作为东北工业基地之一的辽宁，面对资源枯竭和体制转型的挑战，辽宁依靠沈阳、大连双城驱动经济，带动土地出让收入在1998-2007年排名位居前十。2008年起辽宁省大力开展棚户区改造的“高潮期”，“辽宁模式”下大规模棚改的实施提升经济发展潜力和土地使用权价值，同时棚改项目负债也主要依靠土地出让收入偿还。2010-2012年辽宁土地出让收入位居全国前四，财政收入对土地出让收入依赖程度高。2013年后，“新常态下”辽宁省经济增速下行、土地市场萎缩，土地出让收入排名由前十名一路下滑到20名左右。

商品房市场低迷持续冲击土地市场，叠加居民购房信心不足、房地产企业现金流偏差、民营企业拿地意愿不高，直接影响了地方政府的土地出让收入。从规模来看，已公布数据的省份中，2023年土地出让收入排名前十的省份依次为：江苏（9482亿元）、浙江（6470亿元）、山东（4156亿元）、四川（3952亿元）、广东（3818亿元）、上海（3197亿元）、湖北（2307亿元）、湖南（2283亿元）、安徽（2085亿元）、北京（1947亿元）。从前十名变化看，四川排名升至第四，广东排名跌至第五，湖北从第十位升至第七位，北京排名上升1位回归前十，福建排名下降3位跌出前十。

从增速来看，全国大部分省份土地出让收入负增长，东部省份同比下降超15%。已公布数据的28个省份中，22个省份2023年土地出让收入陷入负增长，9个省份土地出让收入同比跌幅超20%。相对积极的信号是，2023年，全国土地出让收入同比增速（-13.2%）较2022年同比（-23.3%）降幅收窄，有20个省份土地出让收入同比降幅较2022年不同程度收窄。但不利因素是，中东部经济大省土地收入下行压力凸显。2023年土地出让收入降幅最大的10个省份中，有6个是中东部省份。东部地区10省市2023年土地出让收入合计33831亿元，同比-15.4%，降幅大于全国整体水平。2023年，东南沿海经济大省土地市场疲软，福建（-23.0%）、浙江（-22.4%）、广东（-18.2%）、上海（-15.9%）、江苏（-11.3%）土地出让收入同比跌幅较大，福建、浙江、上海同比降幅较2022年分别扩大1.0个、2.8个、23.5个百分点。中部省份房地产和土地市场表现不佳，2023年，安徽（-26.1%）、湖南（-22.7%）、河南（-16.0%）土地出让收入同比降幅高于全国水平，安徽、湖南同比降幅较2022年分别扩大13.2个、4.6个百分点。土地出让收入大幅萎缩，直接导致地方政府性基金收入负增长，地方可用财力下降。

从重点省份看，西南省份土地市场下行压力有所缓解，西北省份形势依然严峻。正增长省份中，吉林、天津2023年土地收入同比大增71.4%、41.8%，土地出让收入有所回暖，但主要受低基数影响，2022-2023两年平均增速仅-29.7%、-23.3%。黑龙江2023土地出让收入同比下降15.3%，降幅较2022年收窄49.1个百分点，但两年平均增速仅-45.1%。西南省份土地市场低位运行，整体形势有所回暖。重庆土地出让收入同比增长8.5%，贵州、云南则基本持平，均较2022年明显好转。值得注意的是，重庆2023年前11月土地出让收入同比下降10.0%，与全年土地出让收入增速的8.5%差异明显，或与补缴土地价款、划拨土地收入和其他收入年末集中入库等因素有关。广西房地产投资和销售依然低迷，2023土地出让收入同比下降25.3%，两年平均下降33%。西北省份土地市场仍在探底中。青海、宁夏、甘肃土地出让收入在上一年大降的基础下，2023年继续下降32.9%、23.7%、21.3%，下行压力仍未缓解。

二、我国地方政府“土地财政”的过往与未来

总体来看，“土地财政”在我国经济发展历程中有功有过、有利有弊，其推动了城镇化进程、补充了地方财力、形成了大量基础设施建设，但也间接推升了房价，以土地抵押、注资城投公司，间接推动了融资平台和政府债务。土地财政的实现依赖于房地产市场化改革和土地公有制，分税制改革只是促成因素之一。政绩考核机制才是问题的关键，激励机制决定行为，引发了地方政府隐性债务和土地财政等连锁反应；如果没有分税制，只要存在GDP考核，仍会产生资金饥渴和不足。

第一，土地公有制和有偿使用制度是“土地财政”的基础。新中国成立后我国土地制度为公有制。改革开放前土地使用采取单一无偿划拨方式。1988年《宪法》修正案中明确“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。随后《土地管理法》内容也进行相应调整。经过多年探索、试点，1998年，修订的《土地管理法实施条例》正式明确了国有土地有偿使用制度的内容。2004年，经营性用地招拍挂出让制度全面推行，土地使用权市场制度建设基本成型。

第二，分税制确实导致财政收入初次分配中地方占比低、支出占比高，但是经过转移支付的二次分配后地方占比大幅上升，而中央通过掌控一定财政资源加强宏观调控实现区域均衡是必要的。1994年分税制改革后，中央、地方财政初次分配收支情况对比发生根本性变化，财政初次分配中中央收入占比大于地方，地方财政初次分配中扩大的收支缺口由中央以转移支付的方式解决。分税制改革改变了财政包干制下中央财政困难的局面，解决了“两个比重（财政收入占GDP比重、中央财政收入占全国财政收入比重）下降”问题，提高中央宏观调控能力，是持续推进财税体制改革的重要一环。但分税制改革初期，中央和地方财权事权划分合理性欠缺，地方政府支出责任较重，中央对地方转移支付制度亟需完善，甚至出现“跑部钱进”情况。分税制改革后，土地出让收入全部划归地方，成为地方政府较为有力的财政收入来源。

第三，土地财政的实现依赖于房地产市场化改革，分税制改革只是促成因素之一。“房改”前，我国采用单一福利分房制度。1988年，深圳颁布《深圳经济特区住房制度改革方案》，在全国率先发起住房制度改革，提出“补贴提租、鼓励买房”，住房分配货币化进程由此开启。1998年，国务院出台《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出的各项政策包括提薪降息鼓励消费、完善住房供应体系、开展住房抵押贷款、放开住房二级市场、支持住房企业发展等核心内容，将我国住房建设与分配推向商品化与市场化。

第四，土地出让收入管理体制改革推动了“土地财政”进一步规范。2006年之前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，再将扣除成本性支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理。2006年，国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》，国办及财政部发布配套文件（国办发〔2006〕100号、财综〔2006〕68号），启动土地出让收入管理制度改革。2007年开始，全部土地出让收入缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算，实行“收支两条线”管理，专款专用。自2010年起，各级财政部门要向同级人大报告政府性基金收支情况，土地出让收入预算执行接受人大监督。2015年，新《预算法》从法律上明确将政府性基金预算正式纳入政府预算体系，财政部进一步规范土地出让收支预算管理（财综〔2015〕83号）。2022年，原由自然资源部门负责具体的土地出让收入征收工作划归税务部门，土地出让收入征收环节进一步得到规范。

第五，政绩考核机制才是导致出现“土地财政”问题的关键，激励机制决定行为，引发了地方政府隐性债务和土地财政等连锁反应；如果没有分税制，只要存在GDP考核，仍会产生资金饥渴和不足。政绩考核机制在很大程度上决定了地方政府行为。我国在经济高速增长时期长期实施GDP目标考核机制，有利于调动地方政府发展经济的积极性，但是也带来了环境破坏、债务高企等一系列问题。即使没有分税制，GDP考核仍会导致地方政府的投资饥渴和资金饥渴，土地财政能够同时影响地方政府拉动投资、财政增收两个方面，更容易受到GDP目标考核压力下地方政府的青睐。

未来土地财政向何处去？要结合国家战略、经济产业结构转型及财税改革趋势综合判断。土地财政作为时代的产物也必将伴随时代的变迁而发生相应变化，共同富裕和高质量发展要求房地产繁荣的时代转向科技和制造强国的时代，对应的财政收入、支出结构都将发生变化。土地资源的有限性及人口增速下行也将从供需推动土地市场逐步下台阶，土地财政转型势在必行。未来，经济增速下行带来财政收入增速下行，支出刚性压力加大，且隐性筹资方式逐步被清理，地方财政收支形势更加紧张。未来土地财政的转型主要可以从以下方面出发：

第一，大力推动产业结构转型，重塑税基和财政结构，尽快促进中国经济由债务和投资驱动转化为产业科技驱动；但是短期仍要稳定房地产市场，构建房地产发展新模式，避免房地产持续低迷对房地产的持续冲击。土地财政转型并不意味着完全抛弃土地出让收入和房地产相关税收，未来房地产市场仍然将占据重要地位，只是其重要性有所下降。要尽快采取保供给、促需求和稳房价的举措稳定房地产市场，推动房地产行业并购重组；一线城市核心地段尽快推出高品质商品房；限制性措施尽快全面取消，充分发挥市场作用。

第二，稳定宏观税负，为土地财政转型腾出战略缓冲空间和时间。其一，更加注重减税降费的精准性和结构性，从数量规模型减税降费到效率效果型减税降费，逐步规范减税降费出台的依据，逐步清理阶段性减税降费形成的“补丁”，将运行稳定的成熟的减税降费政策形成法律。其二，加强政策协调，财政、金融、产业和区域政策协同发力。要立足国家治理角度看财政，摒弃财政税收万能论，要降低企业的综合性成本而非仅仅财税负担，更不能出现财税负担下降而其他成本上升对冲减税降费效果的情况。其三，探索数据财政，改革税收制度，适应数字经济时代下税源发展。其四，对普通老百姓影响不大但由于推进共同富裕和高质量发展的税种做出调整，扩大消费税征收范围至高端服务业，提高资源税和环保税税率。

第三，优化支出结构，提高支出效率。坚持有保有压地调整结构，将有限的资金用于高质量发展的刀刃上，优先支持促进科技创新、改善民生福利提高和加强基础设施建设投资等重点领域、重大项目支出，严格压减一般性非刚性支出，进一步提高绩效管理水平。

第四，厘清政府与市场关系，完善中央对地方政绩考核机制，界定政府规模，避免支出责任无限扩张。

第五，推动财税体制改革，上收部分事权和支出责任到中央和省级政府，减轻地方政府和市县政府的支出压力；消费税征收环节后移并逐步划转给地方，充实地方政府财力，弥补土地出让收入下行对地方财力的冲击。

（可参考前期报告《澄清土地财政的五个认知误区》《土地市场降温，土地财政向何处去？》《分税制不是土地财政的原因，政绩考核才是》《何为股权财政？能否接替土地财政？》）

本文源自券商研报精选